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当前PPP项目建设实施有关问题及规范管理的几点建议
浏览次数:202   信息来源: 绩溪县审计局发布时间:2019-11-07 08:35

 

近几年来,各地采用PPP模式,大力推进社会资本参与政府公共服务和基础设施建设,在引领地方经济走上新常态、培育经济增长内生动力、加快供给侧结构性改革,实现稳增长、促改革、调结构、惠民生等政策目标方面成效明显。但在PPP模式适用范围、项目建设运维方式、项目监管、投资额控制管理等方面,面临着不同于传统项目建设的新问题,不仅项目本身存在建设质量及管理风险,还增大了地方财政经济平稳运行的潜在风险,亟待引起重视和解决。近期,笔者参与了对某PPP项目建设管理情况的审计调查,发现并披露了项目建设管理方面的一些突出问题,提出了审计意见及建议,得到了有关主管部门的高度重视,并及时部署研究出台相关制度进行规范管理,起到了良好的效果。现将相关问题建议整理归纳如下,供有关PPP管理实施部门参考借鉴。

一、PPP项目建设存在的主要问题

(一)PPP项目协议关键条款表述不准确或缺失,成为协议履行争议的焦点和投资额控制的难点。主要表现在工程计价依据和造价调整、评优奖罚、相关建设费用管控等方面。

(二)未按《公司法》相关规定建立健全内设机构和管理制度。一是财务机构不健全,财务核算不独立,特别是社会资本方独资成立的项目公司,不能正确地厘清投资方公司与项目公司的权责关系,财务核算不独立,成本费用核算不准确,影响项目可行性缺口补助等相关费用的准确核定;二是注册资本金未按《公司法》规定及时到位或变相抽逃资本金。三是议事决策制度执行不到位,政府方的议事决策权利得不到有效保障。

(三)项目实施管理问题较为突出,表现在:

1、施工图设计及图审工作严重滞后。PPP项目往往是“三边”工程,设计图纸、工程量清单和控制价在未提交政府方审核固化情况下,施工单位即已先行施工,既违背了基本的建设管理程序,也严重防碍政府方的建设质量监管、造价真实准确性监管、变更审核和投资额控制管理等项工作的正常开展,为项目公司逃避监管和高估投资完成额形成了有利条件。

2、关键材料设备质量把控与价格确定,缺少明确和可操作性的制度。市场上涉及项目的关键材料和设备品牌多且质量良莠不齐,特殊材料及设备专业性强,价格差异较大,历来是成本控制的关键环节,如果不能有效控制,往往导致建设资金的浪费和造价管理的“质次价高”现象。对于这些关键材料设备的质量价格认定机制,PPP项目合同中未做明确约定,成为部分项目造价(控制价)争论的焦点。

3、设计变更和隐蔽工程签证管理制度不够健全,审批程序和审批手续执行管理方面还呈现无序状态。项目公司和施工单位对隐蔽工程现场勘查签证资料的收集归档也不够及时完整。

4、项目公司施工监管不到位。一是有些项目施工单位不按照施工图纸和施工规范施工,存在偷工减料、擅自变更施工情况,导致工程质量严重不符合国家规定,项目公司和监理单位在施工过程中未能及时发现、制止和纠正。二是施工管理不够科学, 标段和建设内容划分存在不合理的肢解发包现象,导致合同管理混乱,施工单位之间衔接不够,工程质量控制困难,质量责任主体不明确等问题。

(四) 社会中介机构管控力度不够,未能有效发挥专业咨询作用。一是监理单位履职不到位。监理单位实际履职监理力量与投标承诺不一致,监理人员到岗率不高,加上部分监理人员责任心不强,未能有效发挥监理在工程质量控制管理方面的作用。二是对勘察、设计、工程量清单和控制价编制等社会中介机构的管理处于被动地位。这些社会中介机构按约定由项目公司来委托和管理,他们往往偏向于项目公司(社会资本方),在设计标准、技术参数、主材选用、控制价编制、施工图出具时间等方面来配合项目公司提高项目造价,而对政府方的正常监管的配合工作往往不够积极主动。

二、意见建议

(一)加强对社会中介机构的管理。

1、按照“谁委托、谁管理、谁担责”原则,政府PPP项目办、实施机构和项目公司应分别与勘察、设计、监理、工程量清单和控制价编制等社会中介机构健全合同手续,明确服务时间、内容和期限、报酬和奖惩办法,对社会中介机构的服务方式、力量配置和时效性应有明确要求和奖惩退出机制。

2、加强对监理公司标后监管,督促监理公司人员到岗履职,加强业务考核检查,强化对工程质量、安全管理方面问题的责任追究和奖惩,防范监理公司与项目公司、施工单位串通舞蔽,损害政府方利益行为。

(二)完善PPP项目实施相关管理制度,如PPP项目相关参建单位职责分工及监管办法、工程变更签证管理制度等,规范建设事项操作流程、审批程序和手续,防范项目建设投资额失控、造价高估冒算,以及质次价高、事后结算纠纷情况发生。

(三)强化实施机构对关键环节的掌控。在PPP项目造价控制、工程质量管理和社会效益实现中,实施机构是非常重要的主监管单位,应该增强责任意识,强化责任担当,依据《项目协议》约定,对项目建设关键事项、关键环节应予以认真把控,确保项目实施符合《项目协议》总体目标。